2025年1月，国家发展改革委、国家数据局联合印发《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（发改价格〔2025〕65号），首次从国家层面对公共数据资源授权运营的价格形成机制作出系统性制度安排。依据该《通知》，公共数据运营服务费实行政府指导价管理，尚无完整年度运营情况的，由授权主体指导运营机构制定试行收费标准。

　　在国家政策的指引下，各省市迅速展开探索实践。福建率先于2025年3月25日发布全国首个省级公共数据运营服务收费标准，随后广东（广州）、江苏、安徽、河北、贵州等省市相继跟进。2026年6月1日，上海数据集团有限公司正式发布《上海数据集团公共数据运营服务费收费标准（试行）》，为这一领域增添了最具创新性的“上海样本”。

　　这些地方实践既承接着国家政策的核心原则，又因各自的数据要素市场化水平、产业基础和政策理念的差异，展现出丰富的多样性。本文以福建、上海、山西、河北、安徽、江苏、广州七个地区为代表，系统比较其在定价模式、收费项目构成、计费方式、优惠政策等方面的异同，分析各自模式的优势与局限，并对未来发展趋势作出研判。

　　在展开地方比较之前，有必要首先厘清国家政策划定的共同框架。发改价格〔2025〕65号文件确立了若干核心原则，构成了各地探索的“制度底座”。

　　第一，定价范围与定价形式。文件明确，运营机构提供用于公共治理、公益事业的数据产品和服务，不收取费用；用于产业发展、行业发展的，可收取公共数据运营服务费，实行政府指导价管理。这确立了“公益免费、产业收费”的基本分野。

　　第二，定价机制。文件建立了两层定价结构：发展改革部门会同数据管理部门按“补偿成本、合理盈利”原则核定运营机构最高准许收入；在最高准许收入范围内，由授权主体制定各类产品和服务的上限收费标准，运营机构在不高于上限收费标准的范围内确定具体收费标准。

　　第三，成本构成。准许收入包括经营成本、准许利润和税金。经营成本覆盖平台建设运维、数据传输汇聚存储治理、人力资源、获取公共数据相关支出及期间费用；准许利润率按照成本调查前一年10年期国债平均收益率加不超过6个百分点确定。

　　第四，监管要求。文件要求运营机构建立健全内部价格管理制度，单独核算并准确记录经营成本和收入，实行收费目录清单公示制度，主动接受社会监督。

　　以上四点构成了全国各地制定公共数据运营服务收费标准必须遵循的共同基准，而各省市的差异与创新正是在这个基准之上展开的。

　　福建省于2025年3月25日率先发布《福建省公共数据运营服务费收费标准（试行）》，系全国首个省级公共数据授权运营定价收费文件。收费项目分为“技术服务费+存算设施使用费”两部分。技术服务费按应用场景数据使用量计量，公式为“数据项个数×记录使用条数×模型调用次数”，试行期间采用累进阶梯计费模式，分档累加计算总费用。存算设施使用费方面，省平台为每个应用场景免费提供最多不超过2VCPU、6G内存、10G硬盘空间，超出部分参照省级政务云资源单一来源采购结果计费。优惠政策上，对公益事业场景无偿使用；对省内重点扶持场景技术服务费部分予以折扣。

　　上海市的收费标准由上海数据集团有限公司制定，于2026年6月1日起试行，试行期一年。收费模式上，上海推行“云产品”服务收费模式，分为“数据使用服务费+基础设施使用费”两部分。

　　数据使用服务费以“数元”为基本计量单位，计算公式为“核心数据项个数×使用记录条数×使用次数”，采用阶梯累进计费，0—200万（含）每数元0.05元，200万—2000万（含）每数元0.04元，2000万以上每数元0.03元。

　　基础设施使用费。运营机构为符合条件的开发主体，免费提供2核vCPU、8GB内存、20GB硬盘规格的基础设施资源，超出该免费规格的部分按上海市政务云最新目录价格据实收费，未列入目录价格的，参照公有云同类产品协商收费。

　　运营机构免费提供数据治理工具、数据开发工具等基础工具服务，开发主体因业务需要需使用隐私计算、区块链、高性能算力（含GPU）等服务的，由双方遵循公平合理原则协商收费。

　　最具创新性的是优惠措施。试行期内开发主体可选择两种优惠方案：按产品优惠，单个数据产品不限量用数，包月上限1万元、包年上限10万元；按用户优惠，单个开发主体不限量用数，包月上限6.5万元、包年上限65万元。这实质上为高频用数用户提供了“封顶”保障。

　　基础设施方面，运营机构免费提供2核vCPU、8GB内存、20GB硬盘规格的资源。税费处理上明确标注价格不含增值税，适用6%税率。

　　山西省处于征求意见稿阶段，其模式核心在于“准许收入—上限标准—具体价格”三层管控。

　　在定价权限上，省级登记的数据产品由省发改委会同省数据局核定运营主体最高准许收入；市级登记的数据产品由设区市发改部门会同数据管理部门提出拟定意见，报设区市人民政府审批。

　　在授权运营模式上，采用“一级授权+二级分行业授权”模式，一级运营主体建立产品和服务项目清单，二级运营主体在行业主管部门指导下建立自身清单。

　　在收益约束上，实行定期评估制度，当年实际收入偏离最高准许收入10%及以下的，调整具体收费标准；超过10%的，调整上限收费标准；上一周期实际收入超过最高准许收入的部分在下一周期核定中予以扣减。

　　河北省较早落实国家政策，2025年3月10日即发布贯彻落实通知。核心特点体现在：分级定价，省级登记的数据产品由省发改委会同省数据和政务服务局制定收费标准，各市、雄安新区登记的数据产品授权各市人民政府、雄安新区管委会制定收费标准；成本约束，明确准许利润率按照成本调查前一年10年期国债平均收益率加6个百分点确定；定期报告，每年3月底前授权主体向同级主管部门报送上一年度经营情况报告。

　　（五）安徽省：定价程序规范与动态调整：公共数据产品服务费+基础设施使用费

　　安徽省强调定价程序的规范性。对尚未完成年度运营的运营机构，授权主体指导制定试行收费标准并报同级发改、数据管理部门备案；具备完整运营年度的，由发改部门会同数据管理部门评估定价基础后，按程序制定正式收费标准。评估周期不超过3年，上一周期内实际收入超过最高准许收入的部分在下一周期核定中扣减，超出较多的可在不同周期平滑处理。

　　公共数据产品服务费按照单个公共数据产品的数据使用量阶梯累进计费，公共数据产品服务费=∑（档位内数据使用量×档位单价×服务系数）。其中，服务系数包含场景创新系数和复杂度系数，场景创新系数默认为1.0，针对赋能新能源汽车、人工智能等安徽省战略新兴产业和量子科技、空天信息等未来产业创新成效显著的给予优惠，最低不低于0.8；复杂度系数默认为1.0，综合考量数据市场需求、数据加工规模、安全管理要求等因素，最高不超过2.0。

　　安徽省公共数据运营平台为每个应用场景提供最多2vCPU+4G内存+10G硬盘基础设施资源，对基础设施有特殊需求的，可向运营机构提出申请，具体参照安徽省省级政务云服务项目当期计费标准收费。

　　江苏省的收费项目分为“公共数据产品开发服务费+基础设施使用费”。服务费内容为向开发主体提供数据治理、运营管理、技术支持等服务产生的费用。优惠政策方面，对用于民生保障、社会福利、公共安全、应急救援等范围不收取产品开发服务费；对行业发展潜力显著、产业推动战略意义重大的应用场景予以优惠。

　　广州率先探索城市级收费标准。收费模式采用“基础技术服务费+公共数据产品和服务调用费”双维度分项收费模式，基础技术服务费按年收取且上限固定，公共数据产品和服务调用费基于数据调用量进行阶梯递减式累进计价。广州强调应用场景落地，已有超50个公共数据产品和服务完成开发利用申请审核，12款产品已在广州数据交易所公示。

　　路径一：最高准许收入监管（山西/安徽/河北为代表）。这是对国家文件最为直接的承接路径。由发改部门会同数据部门核定运营机构最高准许收入，在收入总额管控下，授权主体制定上限收费标准。这一路径的优势在于能够有效控制公共数据开发利用的整体成本水平，防止运营机构过度逐利。局限性在于，最高准许收入的核定需要精细的成本调查能力，对数据不完整的地区构成挑战。山西更是引入了“一级授权+二级分行业授权”的复合授权架构，增加了多层收入管控的复杂性。

　　路径二：直接设定单价上限（福建/上海/江苏为代表）。这一路径跳过了对运营机构整体收入的管控，直接对各类服务设定明确的单价上限。福建和上海均公示了阶梯单价表，上海甚至细化到每数元0.03—0.05元的具体区间。其优势在于价格透明、便于开发主体直接计算成本，减少信息不对称。局限性则在于，如果开发主体用数量极大，其实际付费总额可能远超运营机构的合理成本，影响公共数据的公益属性。

　　路径三：混合定价（广州为代表）。广州采用“年费固定+用量浮动”组合模式。基础技术服务费按年固定收取，保障运营机构的基础收入；调用费阶梯递减，鼓励规模用数。这种模式兼顾了收入稳定性和激励灵活性，但核算相对复杂，对平台计量能力要求较高。

　　在收费项目构成上，六省一市表现出高度一致性——“分项收费+资源免费包”成为共同选择。六个地区均将收费分为“数据服务费”与“基础设施使用费”两部分，并普遍为开发主体提供基础存算资源的免费配额，仅对超额使用或特殊服务进行计费。

　　这种两分法的设计体现了公共数据运营服务定价中的“两重属性”认知：数据本身作为公共资源，其开发服务可以按市场化方式定价；而基础设施作为技术底座，基础使用应当近乎免费以降低进入门槛。各省市免费配额的具体规格虽有差异——上海提供2C8G20G，福建提供2C6G10G，但这反映了对“普惠性基础服务”的共同理念。

　　计费方式的演进体现了各省市对数据要素市场培育规律的深刻理解。从最初福建的单纯阶梯累进计费，到安徽、江苏引入系数调节，再到广州创新的“基础+调用”组合，逐步从简单的“用量—价格”线性关系转向复合定价模型。

　　上海在计费方式上的突破尤为值得关注。“数据使用服务费”按阶梯累进计费，0—200万每数元0.05元，200万—2000万每数元0.04元，2000万以上每数元0.03元。与福建相比，上海将公式简化为“核心数据项个数×使用记录条数×使用次数”，取消了“模型调用次数”的乘项。这降低了计费复杂度，但“核心数据项”的界定标准仍需在实践中检验。

　　上海的另一项开创性设计是“包月/包年”优惠方案。针对高频使用场景，开发主体可选择不限量的包月或包年计费，将无限用数的成本上限固定在一个可预期的范围内。这实质上是对“规模效应”让利——当一个开发主体用数足够多时，其边际成本趋于零，运营机构通过封顶机制给予让利，以降低大规模开发主体的用数成本，激励优质应用场景建设。

　　在优惠政策的设置上，各省市均在践行国家“公益免费、产业收费”的基本原则，但具体操作路径各异。

　　福建省采用“自证+审核”机制，由运营平台核实公益用途后免收技术服务费。安徽省更注重分级备案管理，对公益和重点扶持场景进行认定并给予相应优惠。江苏省扩展了公益场景范围，明确将民生保障、社会福利、公共安全、应急救援等纳入免收费范围。山西省建立了一套更为系统的“公益—产业发展”两极优惠体系。

　　广州作为城市级先行者，将公益事业、公共治理等领域产品纳入“有条件无偿使用”范围，积极推动公共数据在公共服务和产业升级中的应用。

　　上海的优惠政策最具市场化特征。除了在阶梯计费中通过下行单价鼓励规模用数外，还设置了“按产品”和“按用户”两类优惠计价方案供开发主体选择。这种“选择权下放”的机制是上海模式最突出的特点——不依赖政府部门的资格审核，而是让市场主体根据自身的用数模式自主决策，选择最划算的计价方式。

　　这种差异背后是对“优惠政策”功能定位的不同理解：福建、江苏倾向于通过行政审核甄别公益场景，确保公共资源真正服务于公共利益；山西、河北强调收入管控，防止运营机构过度盈利；上海则倾向于通过价格机制本身引导行为，让市场决定最优方案。

　　各地监管体系基本构建起三个层次：价格约束层（最高准许收入或上限单价约束）、信息披露层（目录清单公示制度）、定期报告层（年度经营情况报送）。

　　上海在监管制度上的特色在于透明度设计。收费标准已报有关部门备案，明确标注适用6%增值税，由上海数据集团有限公司负责解释，上海数据资源运营有限公司负责执行。运营机构按照要求及时公示公共数据产品和服务项目清单与具体收费标准，自觉接受政府监管和社会公众监督。这些措施为用数主体提供了明确的价格预期。

　　福建模式的核心优势在于开创性与集成性，率先完成公共数据资源市场化配置全流程基础制度构建。但技术服务费的“数据项个数×记录使用条数×模型调用次数”复合计量对开发主体的计算能力要求较高，对小型企业构成一定门槛。

　　上海模式的最大亮点是市场化程度最高，尤其是“包月/包年”封顶优惠方案具有突破性。数据单元计量公式简化为“核心数据项×使用记录条数×使用次数”，降低计费复杂度。阶梯单价分档明确（0.05/0.04/0.03元），便于成本预估。不过，“核心数据项”的界定标准在实践中可能需要持续完善。

　　山西模式的管控思维最完整，采用“最高准许收入—上限标准—具体价格”三层管控，并引入收益偏离调整机制和收入超标扣减制度。但多层分行业授权架构增加了协商成本和管理复杂度。

　　河北模式的优势在于框架完整、执行迅速，2025年3月即出台落实通知。给予市、雄安新区定价权限，体现因地制宜的治理理念。但授权市一级自主定价，可能导致全省价格体系不统一。

　　安徽模式强调程序规范，定价流程清晰，建立不超过3年的定期评估制度，引入扣减平滑处理机制增强灵活性。但在省级层面尚未出台具体的单价或系数标准，需要依赖后续政策细化。

　　江苏模式的公益导向鲜明，优惠政策范围明确，突出民生保障、小微普惠等领域。收费分为“产品开发服务费+基础设施使用费”两部分，结构清晰。但未明确具体阶梯单价，透明度有待提升，且基础设施使用费的计费标准有待进一步细化。

　　广州模式的城市级探索意义重大，率先实现了“基础年费+调用阶梯”混合收费，兼具稳定性和激励性。已有超260项公共数据资源完成登记，超50个产品完成审核申请。但城市级平台的数据资源范围和丰富度相对有限，对跨区域用数主体形成制约。

　　基于对七种模式的比较分析，可以预见公共数据运营服务收费政策将呈现以下趋势：

　　其一，计费方式将从单一阶梯向“阶梯+系数+封顶”复合模型演进，兼顾公平与激励。上海的“包月/包年”封顶优惠有望被更多省市采纳。

　　其二，最高准许收入与单价上限将逐步实现动态平衡，通过定期评估机制持续优化。收入超标部分向下周期扣减的做法值得推广。

　　其三，本地化折扣与优惠政策将进一步细化，从“一刀切”的公益事业认定转向“场景识别+差异化优惠”。对公益事业、重点扶持产业、小微企业等设置差异化的折扣系数，有望成为下一阶段的改革方向。

　　公共数据资源授权运营的定价问题，本质上是公共数据要素市场化配置改革的关键支点。福建率先破冰，上海以“云产品”模式领跑创新，山西以三层管控求稳，广州以城市级探索务实，各地在国家框架下因地制宜地走出了各自的实践道路。

　　七种模式的核心差异不在于“要不要收费”，而在于“如何科学合理收费”。公共数据的“公共属性”决定了其开发利用不能完全交由市场定价，但过度行政干预又可能抑制数据要素的价值释放。在“补偿成本、合理盈利”的原则下，如何设计出既保障公共利益、又充分激发市场活力的定价机制，仍是各地持续探索的核心课题。

　　随着各地试行标准的落地和定期评估机制的推进，公共数据运营服务收费政策将在实践中不断迭代完善。而上海包月包年模式的推出，标志着这一领域已从“能否收费”的初级阶段，迈向“如何更聪明地收费”的精细化探索阶段。返回搜狐，查看更多